Ein neuer "Global Player"?

Möglichkeiten und Grenzen der G-8-Außenminister
von Michael Schmunk 


Die G-8: Längst ist dieses Etikett ein Synonym für die Gruppe von Staaten geworden, die
sich im Konzert der Mächte eine besondere Verantwortung für zunächst wirtschaftliche
und dann auch politische Stabilität in dieser Welt auferlegt haben.1 Seit sie sich 1975 in 
Rambouillet – damals waren es noch sechs Staaten (ohne Kanada und Russland) – erstmals 
trafen, sind umgekehrt auch die Erwartungen der Welt an diese Gruppe gewachsen,
  insbe-sondere dort steuernd ein- und neue Themen aufzugreifen, wo in Ermangelung einer 
"Weltregierung" oder zumindest einer effektiveren Organisation der Vereinten Nationen 
(UN) Handlungsdefizite bestehen. Andere wiederum, und darunter nicht selten die, die sich
 bislang vergeblich um Aufnahme in den prestigebeladenen Kreis bemüht haben, werfen 
den Acht vor, sich ohne demokratische Legitimierung oder auch ohne Mandat Befugnisse 
angemaßt zu haben, die nur dem UN-Sicherheitsrat zukommen. 

Die G-8 selbst haben solche Hoffnungen bzw. Befürchtungen stets zurückgewiesen. Sie 
wollen sich nicht einmal in die Nähe einer Rolle gedrängt sehen, die als Vorstufe einer 
"Weltregierung" oder zumindest als "encompassing coalition of major States" gewertet 
werden könnte, selbst wenn die Notwendigkeit global abgestimmten Handelns in unserer 
sich globalisierenden Welt unumgänglicher scheint denn je.

Spätestens seit der deutschen Präsidentschaft 1999 haben diese Diskussionen jedoch neue
 Nahrung erhalten. Die G-8, und hier zuallererst die Gruppe der acht Außenminister, 
stellten damals unter Beweis, dass ihre Treffen nicht nur dem Diskutieren, Appellieren und lockerem Verabreden dienen, sondern sehr wohl auch konkrete, operative Politik zum 
Gegenstand haben können.  

"Erlösung um 21.04 Uhr" meldete die Presse ebenso erleichtert wie anerkennend aus Köln,
 wo die G-8-Außenminister in der Nacht vom 9. auf den 10. Juni 1999 mit der Formulie-rung 
des Entwurfs einer Resolution des UN-Sicherheitsrats das Ende des Jugoslawien-Krieges 
herbeigeführt hatten. Die Aushandlung eines Friedensplans für Kosovo durch die
 Außenminister der Acht hatte die Welt aufhorchen lassen und ihre Aufmerksamkeit auf 
dieses Forum gelenkt.

 Auch im diesjährigen Treffen der G-8-Außenminister, das am 12. und 13. Juli in Miyazaki 
(Japan) stattgefunden hat, sehen die Medien Substanz und neue Ideen: "G-8 entwerfen Plan
 zur Konfliktverhütung".

 Von den "kleinen Gipfeln" der Chef-Außenpolitiker der sieben größten Industriestaaten
 und Russlands gehen zunehmend wichtige politische Anstöße aus. In Miyazaki, kurz vor 
dem 26. Wirtschaftsgipfel der G-8-Staats- und Regierungschefs auf Okinawa (21.-23. Juli
 2000), verabschiedeten die Außenminister in Umsetzung ihrer grundlegenden Beschlüsse2 
von Berlin (16./17. Dezember 1999) ein operativ angelegtes Rahmenkonzept zur Konflikt-prävention.
 Die Entwicklung von Strategien zur Verhütung gewaltsamer Konflikte,
 angestoßen von Bundesaußenminister Joschka Fischer, ist zum Markenzeichen der G-8 
geworden. 


Die Acht verpflichteten sich in Miyazaki – und andere Staaten wie internationale und
 regionale Organisationen werden ermutigt – möglichst noch vor Ausbrechen, dann aber in 
jedem Stadium eines ablaufenden Konflikts alle Anstrengungen zu unternehmen, diesen
 mit friedlichen Mitteln zu beenden. Breiten Raum nahmen auch die Erörterungen der 
Außenminister zu globalen und regionalen Fragen ein; Abrüstung, Rüstungskontrolle und 
Nichtverbreitung stehen dabei im Vordergrund. Ihre schon traditionellen, insbesondere von
 den betroffenen Staaten mit Aufmerksamkeit verfolgten Stellungnahmen zu regionalen 
Krisenherden treffen die acht Außenminister bewusst in präventiver Absicht, "innere Einmischung" nicht scheuend.

 Verfolgen also die G-8-Außenminister gezielt eine "neue Agenda"? Wollen sie als "neue 
globale Spieler" auftreten? Ein Blick auf die Entstehung, Struktur und Arbeitsweise der Acht dürfte hier Klarheit bringen.

 Von den G-7 zu den G-8 

Vor allem die Notwendigkeit zur Koordinierung weltwirtschaftlicher, währungs- und 
finanzpolitischer Prozesse hatte die Staats- und Regierungschefs der großen demokra-tischen, hochentwickelten Industrienationen Deutschland, Frankreich, Großbritannien, 
Italien, Japan und den Vereinigten Staaten erstmals im Jahr 1975 zusammengebracht. 1976
 schloss sich Kanada an – die "G-7" waren geboren. Sie wurden fortan zum Synonym für
 die "Weltgipfeldiplomatie" schlechthin.

 Dass 1977 die Europäische Gemeinschaft (EG), vertreten durch die Kommission, in Aner-kennung ihrer wirtschafts- und handelspolitischen Zuständigkeiten hinzukam, änderte 
nichts an der Zählung der Mitglieder: die EG sollte ihr Gewicht beratend da einbringen, wo 
sie auch in Brüssel für die Gemeinschaft sprach.

 Wenn sie auch nicht "mitgezählt" wird, so hat die Europäische Union (EU) heute doch
 einen quasi gleichberechtigten Status, mit leichten Einschränkungen im außen- und sicher-heitspolitischen Bereich. Doch dies könnte sich ändern, denn seit der Schaffung der neuen 
Institution des "Hohen Repräsentanten" im Jahr 1999 sitzt auf Vorschlag der damaligen 
deutschen G-8-Präsidentschaft neben dem Kommissionsvertreter Chris Patten auch Javier 
Solana mit am Tisch

Zu den G-8 transformierten sich die G-7 mit dem stufenweisen Hineinwachsen des neuen
 Russlands. Vor allem die USA, aber auch einige Europäer sahen die politische Notwendig-keit,den demokratischen Nachfolgestaat der Sowjetunion weltwirtschafts- wie friedenspo-litisch einzubinden und dem Land auch einen gebührenden Platz in der einflussreichen3 
weltpolitischen Struktur der G-7 einzuräumen. Nahm Präsident Boris Jelzin am Tokio-Gipfel 
1993 noch als Gast eines Sondertreffens mit den sieben Staats- und Regierungschefs 
teil ("G-7 plus 1"), führte die wachsende russische Beteiligung ab Neapel 1994 schon zur 
Bildung der "P-8" ("Politischen Acht"). Denver im Jahr 1997 schließlich wurde zum
 Geburtsort der G-8: Russland nimmt seither an allen G-8-Treffen als gleichberechtigtes
 Mitglied teil und bekennt sich zur gemeinsamen Wertordnung der Acht.

 Denver bedeutete allerdings nicht das Ende der G-7: die eigentlichen "großen" Industrie-länder tagen in diesem Format, vor allem im Kreis der Finanzminister sowie der Noten-bankchefs, auch weiterhin zu spezifisch wirtschafs-, währungs- und finanzpolitischen
 Fragen ohne Russland. Den G-8-Gipfeln der Staats- und Regierungschefs ist ein kurzes G-7- Gipfeltreffen vorgeschaltet. Russland ebenso wie die G-7-Partner akzeptieren diese
 Lösung, nicht zuletzt aus der Einsicht heraus, dass Russland auf absehbare Zeit eines der
 "Sorgenkinder" der G-7 bleiben wird.

 Die Aufnahme Russlands hat nicht nur die Integration dieses großen und wichtigen Landes 
sichergestellt und Moskau eine angemessene Mitwirkungsmöglichkeit gesichert, die es
 kooperativ und konstruktiv nutzt. Mit dem Übergang von den G-7 zu den G-8 haben sich 
auch der Charakter, die Themen und die Arbeitsweise verändert. Die G-8 sind noch politi-scher geworden, enger orientiert am globalen krisenhaften Tagesgeschehen. Außen- und
 sicherheitspolitische Themen haben auf Grund der bitteren Erfahrung der Völkergemein-schaft,in zunehmendem Maße gewaltsame Konflikte vor allem innerhalb von Staaten 
schlichten zu müssen (Bosnien, Kosovo, Ost-Timor), an Bedeutung gewonnen. 1999 haben 
sie ohne Zweifel den G-8-Prozess dominiert und selbst den Kölner Wirtschaftsgipfel über-schattet. Automatisch ist damit den Außenministern der G-8 eine neue, stärker operative 
Rolle zugewachsen. 



  Die Rolle der Außenminister 

Strukturen und Arbeitsweise der G-8 sind Außenstehenden und auch der politikwissen-schaftlichen Analyse weitgehend entzogen geblieben. Was sind die G-8 eigentlich? Hatten
 sich zunächst nur die Staats- und Regierungschefs einmal jährlich getroffen, so wurde mit
 der Aufnahme immer neuer Themenfelder (Energieversorgung, Entwicklungspolitik und 
Schuldeninitiativen, Umwelt und Weltklima, Terrorismus und internationale Kriminalität, 
strukturelle Wirtschaftskrisen im Bereich der ehemaligen Sowjetunion, Afrika und Asien) 
eine arbeitsteilige Vorbereitung der Gipfel unausweichlich. Neben den Staats- und 
Regierungschefs treffen sich heute regelmäßig die Außen- und Finanzminister, aber auch 
die Innen-, Umwelt- und Entwicklungsminister. Während die Finanzminister im G-7- 
Format schon früh selbständige Treffen durchgeführt haben, mit eigener Agenda und 
inhaltlicher Ausgestaltung der Wirtschaftsgipfel, "verselbständigten" sich die G-8-

 Außenminister erst nach Denver 1997, ausgelöst durch die neue Vollmitgliedschaft
 Russlands sowie das starke Anwachsen außenpolitischer Aufgaben, die an die Acht 
herangetragen wurden. 

Für die hervorgehobenere Rolle der Außenminister ist aber auch das veränderte Themen-interesse ausschlaggebend, das nicht mehr allein auf wirtschafts-, währungs- und finanz-politische Fragen beschränkt ist. Vielmehr wird die Notwendigkeit gesehen, sich zu allen
 Fragen zu äußern, die für "Modernes Regieren im 21. Jahrhundert" 5 als wesentlich erach-tet
 werden. In London 1998 bestritten die Außenminister erstmals ihren eigenen "Gipfel",
 gefolgt 1999 von Köln und in diesem Jahr von Miyazaki. Unter britischer Präsidentschaft, 
die sich mit Nichtverbreitungsfragen im Zusammenhang mit den indischen und pakistani-schen Nukleartests sowie der Russland-Hilfe befasste, sowie der deutschen Präsidentschaft,
 die Problemen Kosovos, dem Stabilitätspakt und der Krisenprävention gewidmet war,
 führten die G-8-Außenminister erstmals eine Reihe von Sondertreffen durch, die die
 operative Lösung konkreter außen- bzw. sicherheitspolitischer Probleme zum Ziel hatten.
 Die ganzjährigen G-8-Präsidentschaften und Gipfeltreffen werden vor allem von den
 "Sherpa"-Stäben und den Stäben der Politischen Direktoren vorbereitet. Die Sherpas sind
 in der Regel in den Apparaten der Staats- und Regierungschefs verankert, in einigen Fällen 
auch in den Außenämtern. Sie konzentrieren sich auf die Vorbereitung und Durchführung 
der Weltwirtschaftsgipfel und machen im ersten Halbjahr einer jeden Präsidentschaft 
Vorschläge für die jeweilige "Gipfelphilosophie". Bei der Erarbeitung der inzwischen recht
 umfangreichen Gipfelkommuniqués stützen sie sich bei den wirtschafts-, finanz-,
 entwicklungs- und umweltpolitischen Themen auf Mitarbeiter aus den Außen-, Finanz-oder Wirtschaftsministerien.

Die Politischen Direktoren sind in den Außenministerien beheimatet und leiten dort die
 zentralen Politischen Abteilungen. Sie kennen sich aus der Zusammenarbeit in EU, NATO
 und OSZE sowie von regelmäßigen außen- und sicherheitspolitischen Konsultationen, 
auch mit Japan. Ihnen obliegt die Vorbereitung und Durchführung der Treffen der G-8-
 Außenminister, die beispielsweise die außen- und sicherheitspolitischen Passagen der 
Kommuniqués der Staats- und Regierungschefs (im Wesentlichen zu aktuellen Krisenre-gionen) 
vorschlagen. In regelmäßigen Vorbereitungssitzungen entsteht auf diese Weise die 
vielschichtige Politik der Acht.

 Immer wieder ist die Schaffung eines Sekretariats oder gar eines "Hauptquartiers" erwogen
 worden – nicht zuletzt die jeweils amtierende Präsidentschaft sehnt sich angesichts der
 Fülle und Intensität der Arbeiten nach Unterstützung eines kontinuierlichen Apparats. Dass
 es dazu nicht gekommen ist, hängt vor allem mit dem Selbstverständnis der G-8
 zusammen. Sie sehen sich als informelle Gruppe gleichgesinnter, gleichberechtigter, 
handlungsfähiger und vor allem handlungswilliger Staaten. Abgesehen von der internen
 Steuerungsfunktion der jährlich wechselnden Präsidentschaft sind die Acht "hierarchie-frei".
 Die mit der Vorbereitung befassten Personen haben inzwischen ein komplexes,
 häufig genutztes Netzwerk sowie enge und vertrauensvolle Beziehungen geschaffen, die
 den G-8 ein globales "governing without government" ermöglichen. Die Zahl der Beamten 
und Diplomaten, die in den Kanzlerämtern, Außen- und Finanzministerien hauptamtlich im 
G-8-Prozess arbeiten, ist beträchtlich gewachsen. 

Die Acht machen Politik nicht auf der Basis eines schriftlich festgelegten Regelwerks, 
sondern auf gegenseitigem Verständnis und durch Verabredungen, selten durch "Beschlüsse". Sie entfalten ihre Wirkung primär über (zum Teil umfangreiche und 
detaillierte) Kommuniqués und Presseerklärungen. Das Konsensprinzip führt zwar häufig nur zu dem "kleinsten gemeinsamen Nenner", angesichts des enormen Gewichts und 
Einflusses der Acht als Gruppe entfalten diese Positionen im internationalen System aber 
nicht selten richtungsweisende Kraft.

 Konkurrenz zur UN?


 Die G-8 repräsentieren keinen klar definierten, abgegrenzten geographischen Raum, sind 
also keine klassische Regionalorganisation wie etwa die EU, die NATO, die OSZE, die
 OAU oder ASEAN. Sie sind global ausgerichtet, aber nicht repräsentativ: weder sind alle 
Kontinente berücksichtigt noch alle politischen Kraftzentren, die sich bis zum Beginn
 dieses Millenniums herausgebildet haben. Weit wichtiger noch: Die G-8 haben weder 
Rang, Mandat noch die moralische Kompetenz der UN. Dennoch scheint ihnen mehr und
 mehr die Rolle zumindest eines "Standby-players" für politische wie wirtschaftlich-finanzielle 
Krisen zuzuwachsen. Bei gewaltsamen Konflikten schaut die Welt schon längst nicht mehr nur nach New York: Von den Außenministern der Acht erwartet man Stellung-nahmen, 
Ermahnungen an die Konfliktparteien und schließlich konkrete Beiträge zum Management von Konflikten und zu ihrer Beilegung.
 Dahinter steht nicht nur der Verdruss über Schwächen des UN-Systems, wie die
 ausbleibenden Reformen, einschließlich des hauptverantwortlichen Sicherheitsrats. Es 
besteht einfach Bedarf an Akteuren, die weltweit zur Stabilität wie zum Management des
 Millennium-Projekts "Globalisierung" beitragen können. Die G-8 haben zwar keineswegs 
eine elitär-hegemoniale Ordnungsrolle; ein "Direktorat" wollen sie nicht sein. Sie sind 
jedoch, wie auch einige rein regional operierende Organisationen, dem UN-System an 
Realitätssinn, Effizienz und Flexibilität überlegen. Für den Haupttypus gegenwärtiger 
Krisen (innerstaatliche schwerste, systematische Menschenrechtsverletzungen) wie für die 
Lösung neuer globaler Problemstellungen (z.B. Cybercrime, nukleare Sicherheit und 
moderne Krisenprävention) scheinen sie nicht selten komparative Vorteile zu haben. 
Diese Krisen und Probleme dulden keinen langen Aufschub mehr: die menschliche Sicher-heit hat hohe Priorität. Lösen die Vereinten Nationen sie nicht, sind andere in Frage 
kommenden Spieler gefordert: die G-8 und die Regionalorganisationen. Das Privileg des
 Sicherheitsrats, dem die Mitglieder "die Hauptverantwortung für die Wahrung des
 Weltfriedens und der internationalen Sicherheit" übertragen (Art. 24 der Charta), wird, da
s
 nicht exklusiv, auch nicht verletzt. Die Schaffung von Frieden und Sicherheit ist kein
 Exklusivrecht, sondern kollektive Verpflichtung: alle, die dazu einen Beitrag leisten 
können, sollen teilhaben.
 In der sich herausbildenden Weltordnung des 21. Jahrhunderts werden andere Spieler wie 
die G-8, regionale Organisationen, selbst Schlüsselstaaten und Nichtregierungsorganisatio-nen immer dann zu Frieden, Sicherheit und Stabilität beitragen müssen, wenn die Vereinten Nationen dazu nicht in der Lage sind. Dies dürfte nach Kosovo die überwie-gende
 Meinung sein. Vorrangiges Prinzip bleibt aber auch, dass die Grundlage dieser 
"Geschäftsführung ohne Auftrag" immer die völkerrechtliche Legitimation durch den
 Sicherheitsrat bleiben muss. Die G-8 haben hiermit keine Probleme – im Gegenteil: die
 große Mehrheit ihrer Mitglieder benötigt schon aus innenpolitischen und verfassungsrecht-lichen Gründen ein solches Mandat. Dass gerade die G-8-Außenminister – die die 
Schlüsselstaaten der UN-Familie repräsentieren – aufgerufen sind, die Reform der 
Vereinten Nationen mit Nachdruck zu verfolgen, dürfte ein ungeschriebenes Gebot sein. 
. Copyright W.Bertelsmann Verlag, Bielefeld Aktuelle Ausgabe der Zeitschrift "Internationale Politik", 2000, Nr.8
 ____________
 Anmerkungen
 1 Zu den G-8 gehören Deutschland, Frankreich, die USA, Italien, Großbritannien, Japan, Kanada und 
Russland 2 So der Titel der 559. Wilton-Park-Konferenz vom März 1999 3 Vgl. die Auszüge der Gipfelerklärung der Staats- und Regierungschefs der G7/G-8-Länder am 20. Juni
 1999 in Köln, in : Internationale Politik (IP), 8/1999, S. 99ff. 4 Vgl. zu den G-7-Gipfeln besonders Robert Putnam und Nicholas Bayne, Weltwirtschaftsgipfel im
 Wandel, Bonn 1985, sowie jüngst Karl Kaiser, John J. Kirton, Joseph P. Daniels (Hrsg.), Shaping a new 
International Financial System. Changes of governance in a globalizing world, Aldershot usw. 2000. Als
 "Biograph" der G-8 bietet die "G 8 Research Group" der Universität Toronto via Internet eine Fülle von 
nützlichen Daten, Informationen und Analysen an: g8info@library.utoronto.ca. 5 So der Titel einer Reihe von Treffen einer Gruppe von Staats- und Regierungschefs des "Dritten Weges" 
(nicht der G-8); zum letzten Treffen in Berlin vgl. die Dokumentation in: IP, 6/2000, S. 137 ff.

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